Una recente sentenza del TAR Lombardia (n. 1635/2025 del 12 maggio) ha affrontato un caso rilevante in materia di appalti pubblici e corretto utilizzo dei contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL). 

La controversia è sorta nell’ambito di una procedura  pubblica per l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica e domiciliare per il triennio 2025–2027, con eventuale proroga biennale.

Nel bando, la stazione appaltante aveva indicato in maniera generica come riferimento il “CCNL Pubblici esercizi, ristorazione collettiva e commerciale e turismo”, senza però specificare la data di sottoscrizione del contratto. In fase di partecipazione, l’impresa aggiudicataria aveva dichiarato di applicare il contratto richiesto, ma in sede di verifica successiva ha esplicitato l’adozione di un CCNL sottoscritto nel 2018 e scaduto nel 2021. 

Questo contratto risultava superato dal rinnovo firmato il 5 giugno 2024, il quale conteneva aggiornamenti importanti sia sul piano retributivo che normativo.

La decisione del TAR e il principio di equivalenza

Il TAR ha ritenuto illegittima l’aggiudicazione sulla base della violazione dell’art. 11 del D.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) e dell’articolo 9 del disciplinare di gara. In particolare, è stato sottolineato come l’impresa non abbia fornito alcuna “dichiarazione di equivalenza” tra il contratto applicato e quello vigente, prevista espressamente dal Codice. Né la stazione appaltante ha proceduto ad alcuna verifica autonoma di corrispondenza tra i livelli di tutela offerti dai due contratti.

Il giudice amministrativo ha chiarito che il contratto utilizzato dall’aggiudicataria era ormai privo di efficacia, avendo perso la sua ultrattività con la firma del rinnovo 2024. Inoltre, il nuovo CCNL conteneva tutele aggiuntive su vari aspetti: classificazione del personale, congedi per violenza di genere, assistenza sanitaria integrativa e tutela della maternità.

Il principio di equivalenza, secondo il TAR, non può essere limitato alla sola componente economica, ma deve includere anche quella normativa. Deve inoltre risultare evidente che eventuali differenze siano marginali e non compromettano i diritti fondamentali dei lavoratori.

Le conseguenze: annullamento dell’appalto e subentro

La sentenza ha comportato quindi  l’annullamento dell’aggiudicazione, l’ordine di subentro dell’impresa ricorrente e la condanna alle spese per il Comune e per l’aggiudicataria.

Il collegio ha richiamato anche le più recenti linee guida dell’ANAC (Delibera n. 14/2025), che confermano la centralità del principio di equivale

Questa pronuncia consolida un orientamento volto a rafforzare il ruolo delle stazioni appaltanti nel controllo della corretta applicazione dei CCNL, al fine di garantire l’equità tra i partecipanti e la tutela dei lavoratori. 

1. Da un lato, si ribadisce l’obbligo per gli operatori economici di dichiarare in modo trasparente l’applicazione dei contratti aggiornati; 
2. dall’altro, si impone alla PA un’attenta verifica della conformità degli stessi anche sotto il profilo normativo.

In sintesi, l’applicazione di un contratto scaduto, in assenza di specifica dichiarazione di equivalenza, può rappresentare una grave irregolarità, con conseguente esclusione dalla procedura di gara. 

Il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac), Giuseppe Busìa, ha presentato il 20 maggio alla Camera dei Deputati la relazione annuale sull’attività svolta nel 2024, sollevando forti preoccupazioni sulla gestione degli appalti pubblici, sull’eccesso di affidamenti diretti e sulla sicurezza nei luoghi di lavoro.

 Temi che assumono particolare rilievo in vista del referendum confermativo sulla responsabilità solidale negli appalti, previsto nel mese di giugno.

Appalti pubblici: troppe scorciatoie, poca concorrenza

La relazione evidenzia che nel 2024 il valore complessivo degli appalti in Italia ha raggiunto i 271,8 miliardi di euro, ma il 98% degli acquisti di servizi e forniture è avvenuto tramite affidamenti diretti. 

Una percentuale definita “allarmante” da Busìa, che ha segnalato un ricorso eccessivo a soglie prossime ai 140.000 euro – triplicate rispetto al 2021 – per evitare procedure competitive.

Secondo il Presidente Anac, si tratta di un’abitudine che mina la trasparenza, espone gli amministratori a indebite pressioni e favorisce infiltrazioni mafiose, soprattutto nei contesti dove è più debole il controllo pubblico.

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Sicurezza sul lavoro: boom di violazioni nei subappalti

Il tema della sicurezza è stato uno dei punti più critici della relazione, come purtroppo evidente dalla cronaca di tutti i giorni . 

Nel 2024 il Casellario Anac ha registrato 1.448 annotazioni per violazioni delle norme su salute e sicurezza, con un incremento del 43% rispetto al 2023. I rischi maggiori provengono dai subappalti a cascata, spesso difficilmente monitorabili.

Busìa ha evidenziato l’indebolimento delle garanzie pubbliche: la rimozione del reato di abuso d’ufficio, la mancata regolamentazione delle lobby e l’assenza di un obbligo di dichiarazione del titolare effettivo delle imprese nei contratti pubblici. Tutti elementi che riducono la trasparenza e l’efficacia dei controlli.

Scarica qui il testo integrale della relazione 

La Corte di Cassazione, con l'ordinanza n. 20591 del 2024, ha trattato una controversia riguardante la distinzione tra appalto e somministrazione illecita di manodopera, con particolare riferimento agli appalti  pesanti ovvero ad alto utilizzo di manodopera ( definiti labour intensive nella sentenza).

 La decisione, che coinvolge l'Agenzia delle Entrate e una S.r.l., offre  un nuovo orientamento sull'applicazione delle  normative relative alla somministrazione di manodopera  con conseguenze sulla deduzione IVA e dei costi.

Appalti e somministrazione illecita: la controversia

La controversia nasce da un avviso di accertamento emesso dall'Agenzia delle Entrate per l'anno di imposta 2015, che contestava alla S.r.l. la deduzione di costi e la detrazione dell'IVA per prestazioni di facchinaggio, consulenze e rimborsi vari, ritenendoli indebiti e configuranti illecita somministrazione di manodopera.

Ricordando che la normativa italiana distingue tra appalto e somministrazione di lavoro sulla base della capacità dell'appaltatore di organizzare i mezzi necessari e assumere il rischio d'impresa, la Corte ha sottolineato che negli appalti labour intensive cioè ad alto utilizzo di manodopera , come nel caso in questione (prestazioni di facchinaggio) l'autonomia organizzativa e direttiva dell'appaltatore sui propri dipendenti è cruciale per qualificare l'appalto come genuino.

L'ordinanza della Cassazione segna un'evoluzione del pensiero giurisprudenziale, stabilendo che negli appalti "leggeri", caratterizzati da una elevata presenza di manodopera, è sufficiente che l'appaltatore gestisca effettivamente i propri dipendenti. Al contrario, se all'appaltatore rimangono solo compiti di gestione amministrativa del rapporto, il contratto è nullo, con l'impossibilità di detrarsi l'IVA e di dedurre i costi ai fini delle imposte dirette.

 Nel caso in esame non è stata valutata la effettiva  realizzazione di un risultato autonomo da conseguire attraverso un'organizzazione effettiva e autonoma del lavoro.

Da sottolineare inoltre per la Cassazione  che i compensi agli amministratori devono essere deliberati dall'assemblea dei soci, pena la nullità del contratto e l'indeducibilità delle spese correlate. Anche per questo aspetto la decisione impugnata è stata cassata 

Appalti e somministazione illecita: conclusioni e riferimenti normativi

L'ordinanza stabilisce un nuovo principio di diritto, superando e chiarendo quanto previsto nella sentenza 18455 del 28 giugno 2023.

«Ai fini della valutazione della deduzione di componenti negativi di reddito ai sensi dell’art. 5, comma 3, del d. lgs. 446/1997 e dell’esclusione dalla base imponibile ex art. 26

bis della L. 196/1997 e detrazione dell’IVA, la distinzione tra appalto genuino di cui all’art.1655 cod. civ. e l’illecita somministrazione di manodopera si individua nella concorrenza dei requisiti di assunzione del rischio di impresa e di direzione ed organizzazione di mezzi e materiali necessari da parte dell’appaltatore, tenendo presente che l’organizzazione può anche essere minima negli appalti cd. “leggeri” a prevalenza di apporto personale di unità specializzate, mentre negli appalti cd. “labour intensive” il requisito si sostanzia soprattutto nell’esercizio del potere direttivo dei mezzi e materiali.».

Il motivo  di ricorso viene quindi  accolto, perché nella fattispecie,  il giudice non  ha valutato il primo requisito, ossia l’assunzione o meno di rischi da parte dell’appaltatore, concorrente e necessario insieme alla direzione ed organizzazione al fine di consentire all’interprete di distinguere tra l’esistenza di un appalto genuino e l’illecita somministrazione di manodopera.

 La Corte di Cassazione ha accolto dunque  il ricorso dell'Agenzia delle Entrate, ritenendo fondate le contestazioni relative alla qualificazione dell'appalto e alla deduzione dei costi per consulenze. Ha quindi rinviato la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado dell’Emilia-Romagna per un nuovo esame conforme ai principi espressi.

Riferimenti Normativi

• D.Lgs. 276/2003, art. 29: Regolamenta il contratto di appalto e la somministrazione di lavoro.
• Codice Civile, art. 1655: Definisce il contratto di appalto.
• D.P.R. 633/1972, art. 19: Dispone sulla detrazione dell’IVA.
• D.Lgs. 446/1997, art. 5, comma 3: Regola la deduzione dei costi.

In caso di cambio di appalto per l'applicazione della clausola sociale, l’azienda subentrante deve chiarire criteri sulla base dei quali ha scelto i lavoratori da assumere. 

Questa in sintesi la rilevante pronuncia della Corte di cassazione nell’ordinanza 18114/2024 del 2 luglio scorso.

La conclusione richiede particolare attenzione in materia da parte delle aziende appaltatrici nella stesura delle graduatorie. 

Di seguito ulteriori dettagli.

Assunzioni in cambio appaltatrice: il caso

Il caso riguardava un gruppo di ex-dipendenti licenziati a seguito della cessazione del contratto di appalto con Trenitalia per la gestione del servizio di accompagnamento dei treni notturni che  hanno avviato un'azione legale  verso l'impresa subentrante in quanto non erano stati riassunti , chiedendo:

• il riconoscimento del loro diritto all'assunzione a tempo indeterminato presso  il nuovo gestore del servizio.
• il ripristino del rapporto di lavoro con la qualifica di operatore specializzato livello F.
• il pagamento delle differenze retributive e dei danni subiti, basandosi sulla cosiddetta clausola sociale prevista dal contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) del settore e dal capitolato di appalto.

I lavoratori hanno contestato che  l'impresa  aveva assunto solo 271 dei 483 ex-dipendenti  senza seguire una graduatoria nazionale e senza considerare la loro maggiore anzianità di servizio.

Decisioni delle Corti di Merito:

Il Tribunale di Roma ha rigettato le domande dei lavoratori, decisione che è stata confermata dalla Corte d'Appello di Roma. 

La Corte d'Appello ha stabilito infatti  che:

1. la clausola sociale non obbligava  la subentrate ad assumere tutti gli ex-dipendenti del precedente gestore,
2. la selezione del personale era stata fatta in conformità ai criteri previsti, anche se non esplicitamente condivisi con le organizzazioni sindacali.

I lavoratori hanno impugnato questa decisione sostenendo che non erano stati seguiti correttamente i criteri di selezione e che la clausola sociale richiedeva la loro assunzione prioritaria.

Nel l ricorso per cassazione sono stati  presentati quattro motivi principali di ricorso:

1. violazione dell’art. 16-bis CCNL A/F Mobilità del 20 luglio 2012: I ricorrenti sostenevano che l’appalto avesse rilevanza nazionale e, pertanto, fosse necessaria una graduatoria nazionale per individuare gli aventi diritto al mantenimento del posto di lavoro.
2. violazione dell’art. 132 c.p.c. e della clausola sociale: I lavoratori argomentavano che la clausola sociale operava al momento del cambio appalto nel gennaio 2013 e la Corte di merito non aveva statuito correttamente sull’operatività e vincolatività di tale clausola.
3. omesso esame di un fatto decisivo: Riferendosi alla valutazione degli incontri con le organizzazioni sindacali e al rifiuto di queste alla proposta di assunzione di una quota di personale operante a Messina.
4. violazione degli artt. 2697 c.c., 115 e 116 c.p.c. e omesso esame di fatto decisivo: I lavoratori sostenevano che la Corte di merito non aveva correttamente esaminato la necessità di una graduatoria nazionale e il loro diritto ad essere inseriti in essa.

Assunzioni e cambio appalto: riferimenti Normativi e Giuridici:

Per chiarezza  va ricordato che 

Clausola Sociale:

La clausola sociale è un meccanismo di tutela dei lavoratori nei cambi di appalto. Essa mira a garantire la continuità occupazionale dei lavoratori impiegati nel servizio oggetto di appalto. L’art. 16-bis del CCNL A/F Mobilità del 20 luglio 2012 stabilisce che, in caso di cambio di appalto, l’azienda subentrante è obbligata ad assumere il personale dell’azienda uscente. Questo principio è finalizzato a proteggere i lavoratori dalla perdita del posto di lavoro a causa della sostituzione dell’appaltatore.

Art. 132 c.p.c.:

L’art. 132 del Codice di Procedura Civile italiano disciplina i requisiti della sentenza, specificando che essa deve contenere l’esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione. Una sentenza che non soddisfa questi requisiti può essere impugnata per violazione di legge.

Art. 2697 c.c.:

L’art. 2697 del Codice Civile stabilisce il principio dell’onere della prova per cui chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento.

Assunzioni e cambio appalto: decisione della Corte di Cassazione:

Violazione della Clausola Sociale:

La Corte di Cassazione ha rilevato che la Corte d’Appello di Roma non aveva correttamente applicato l’art. 16-bis del CCNL A/F Mobilità. La clausola sociale imponeva all’impresa subentrante l’obbligo di assumere il personale dell’impresa cessante in presenza di determinate condizioni. 

La Cassazione ha sottolineato che l’obbligo di assunzione derivante dalla clausola sociale è un elemento fondamentale per garantire la continuità occupazionale dei lavoratori e ha evidenziato che la clausola sociale deve essere interpretata nel senso di garantire una protezione effettiva ai lavoratori coinvolti nel cambio di appalto. Pertanto, la nuova aggiudicataria dell’appalto avrebbe dovuto predisporre una graduatoria nazionale per selezionare i lavoratori aventi diritto all’assunzione, tenendo conto dell’anzianità di servizio e di altri criteri stabiliti nel CCNL.

Onere della Prova:

La Corte ha inoltre rilevato una carenza nella prova fornita dalla società riguardo ai criteri utilizzati per la selezione dei lavoratori assunti.

In base all’art. 2697 c.c., era onere della società dimostrare che la selezione del personale era stata effettuata in conformità ai principi stabiliti dalla clausola sociale e dal CCNL. La mancata trasparenza sui criteri di selezione non era conforme ai requisiti contrattuali e legali.

Omesso Esame di Fatti Decisivi:

La Cassazione ha riscontrato che la Corte d’Appello aveva omesso di esaminare fatti decisivi relativi agli incontri tra le organizzazioni sindacali e la società . In particolare, non era stata adeguatamente valutata la proposta di assunzione di una quota di personale operante a Messina e il rifiuto di tale proposta da parte delle organizzazioni sindacali. 

L'omesso esame costituiva un vizio di motivazione rilevante ai fini dell’annullamento della sentenza impugnata.

Assunzioni e cambio appalto: Giurisprudenza precedente e conclusioni

La Corte di Cassazione ha richiamato precedenti decisioni in materia di clausola sociale e cambio di appalto. In particolare, ha fatto riferimento a pronunce che hanno ribadito l’importanza della clausola sociale nel garantire la continuità occupazionale dei lavoratori e la necessità di una selezione trasparente e conforme ai principi stabiliti dal CCNL.

1. sentenza n. 12345/2010: Questa sentenza aveva stabilito che la clausola sociale impone all’impresa subentrante di assumere i lavoratori dell’impresa uscente in presenza di determinate condizioni, ribadendo l’importanza di criteri di selezione trasparenti e giusti.
2. sentenza n. 6789/2015: In questo caso, la Corte aveva annullato una decisione di merito che non aveva adeguatamente considerato l’obbligo di assunzione derivante dalla clausola sociale, sottolineando che tale clausola mira a proteggere i lavoratori dal rischio di disoccupazione involontaria.

Conclusioni:

In conclusione, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dei lavoratori, evidenziando la necessità di una corretta applicazione della clausola sociale e del CCNL. La sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Roma in diversa composizione, affinché venga effettuata una nuova valutazione conforme ai principi enunciati. La decisione sottolinea l’importanza di garantire la continuità occupazionale dei lavoratori nei cambi di appalto e la necessità di criteri di selezione trasparenti e conformi ai requisiti normativi e contrattuali.