Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) ha risposto a un quesito giuridico in merito alla corretta applicazione dell’art. 4 dell’Allegato I.01 del D.lgs. 36/2023, così come modificato dal D.lgs. 209/2024,   nella Nota 3522 del 3.6.2025

n particolare, si chiede se, nel caso in cui un operatore economico (OE) proponga in offerta l’applicazione di un contratto collettivo nazionale del lavoro (CCNL) diverso da quello indicato nella legge di gara, la valutazione di equivalenza delle tutele economiche e normative debba essere effettuata seguendo esclusivamente i criteri stabiliti nei commi 2 e 3 del citato articolo.

Qui il testo del decreto correttivo

Valutazione delle Tutele Economiche e normative

Il MIT conferma che la valutazione dell’equivalenza delle tutele economiche deve basarsi puntualmente sui parametri indicati nel comma 2 dell’art. 4. Tali parametri includono:

• Retribuzione tabellare annua
• Indennità di contingenza
• Elemento distinto della retribuzione (EDR)
• Mensilità aggiuntive
• Ulteriori indennità

Ai sensi del comma 4, la tutela economica può ritenersi equivalente quando il valore complessivo delle componenti fisse della retribuzione annua non risulta inferiore a quello previsto dal CCNL indicato nel bando.

Il comma 3 dello stesso articolo elenca invece gli elementi su cui si basa la valutazione dell’equivalenza delle tutele normative. Questi comprendono istituti come:

• Lavoro straordinario e supplementare
• Lavoro part-time
• Trattamento per malattia e maternità
• Permessi retribuiti, ecc.

Il MIT specifica che anche tali aspetti devono essere analizzati con attenzione. L’equivalenza può ritenersi sussistente solo se eventuali differenze risultano marginali.

Attesa linee guida ministeriali

Per individuare concretamente cosa si intenda per “scostamenti marginali” in ambito normativo, è previsto che il Ministero del Lavoro, di concerto con il MIT, adotti apposite linee guida entro 90 giorni dall’entrata in vigore dell’Allegato I.01. In attesa di tali linee guida, è ammesso richiamare le indicazioni contenute nella relazione illustrativa al Bando-tipo ANAC n. 1/2023.

In sintesi, il MIT ribadisce che l’equivalenza delle tutele economiche e normative è subordinata al rispetto rigoroso dei criteri previsti dall’art. 4 e che le valutazioni devono essere documentate e fondate su parametri oggettivi, in attesa delle linee guida ministeriali definitive.

Il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac), Giuseppe Busìa, ha presentato il 20 maggio alla Camera dei Deputati la relazione annuale sull’attività svolta nel 2024, sollevando forti preoccupazioni sulla gestione degli appalti pubblici, sull’eccesso di affidamenti diretti e sulla sicurezza nei luoghi di lavoro.

 Temi che assumono particolare rilievo in vista del referendum confermativo sulla responsabilità solidale negli appalti, previsto nel mese di giugno.

Appalti pubblici: troppe scorciatoie, poca concorrenza

La relazione evidenzia che nel 2024 il valore complessivo degli appalti in Italia ha raggiunto i 271,8 miliardi di euro, ma il 98% degli acquisti di servizi e forniture è avvenuto tramite affidamenti diretti. 

Una percentuale definita “allarmante” da Busìa, che ha segnalato un ricorso eccessivo a soglie prossime ai 140.000 euro – triplicate rispetto al 2021 – per evitare procedure competitive.

Secondo il Presidente Anac, si tratta di un’abitudine che mina la trasparenza, espone gli amministratori a indebite pressioni e favorisce infiltrazioni mafiose, soprattutto nei contesti dove è più debole il controllo pubblico.

In tema di deroghe al Codice Appalti ti puo interessare leggere anche Decreto infrastrutture le misure per le imprese

Sicurezza sul lavoro: boom di violazioni nei subappalti

Il tema della sicurezza è stato uno dei punti più critici della relazione, come purtroppo evidente dalla cronaca di tutti i giorni . 

Nel 2024 il Casellario Anac ha registrato 1.448 annotazioni per violazioni delle norme su salute e sicurezza, con un incremento del 43% rispetto al 2023. I rischi maggiori provengono dai subappalti a cascata, spesso difficilmente monitorabili.

Busìa ha evidenziato l’indebolimento delle garanzie pubbliche: la rimozione del reato di abuso d’ufficio, la mancata regolamentazione delle lobby e l’assenza di un obbligo di dichiarazione del titolare effettivo delle imprese nei contratti pubblici. Tutti elementi che riducono la trasparenza e l’efficacia dei controlli.

Scarica qui il testo integrale della relazione 

ll decreto legislativo correttivo del Codice Appalti n. 209/2024, entrato in vigore il 31 dicembre scorso ha introdotto ulteriori  novità sul tema.

In particolare ha modificato l’articolo 11 , con un impatto rilevante sulla indicazione dei contratti collettivi nell’ambito degli appalti pubblici.

Vedi qui le altre novità del decreto Correttivo codice appalti decreto in Gazzetta

A partire dall'anno in corso, le stazioni appaltanti hanno l'obbligo di indicare, nei documenti di gara, il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (Ccnl) applicabile al personale impiegato nell'appalto. Tale scelta deve basarsi sull'attività prevalente dell'impresa e sull'oggetto specifico dell'appalto. 

Tuttavia, nel caso in cui alcune prestazioni, costituenti al massimo il 30% dell'appalto, siano riconducibili ad attività scorporabili e comunque secondarie o accessorie, è prevista la possibilità per la stazione appaltante di individuare un diverso e ulteriore Ccnl.

Ecco alcuni dettagli .

Indicazione ccnl negli appalti

In particolare rispetto alla  versione precedente della norma   si riscontrano una conferma e due novità principali:

Conferma del comma 1 dell’articolo 11:

Viene ribadito che al personale impiegato nell’appalto si applica il Ccnl comparativamente più rappresentativo, vigente nel settore di riferimento e nella zona in cui si svolgono le prestazioni lavorative. Tale contratto deve essere strettamente correlato all’attività oggetto dell’appalto.

Prima novità – Estensione del perimetro di applicazione (comma 2):

Il comma 2 amplia gli obblighi delle stazioni appaltanti, prevedendo che queste ultime debbano indicare il Ccnl di riferimento anche sulla base del criterio dell'attività prevalente. Inoltre, l’individuazione del contratto deve avvenire non solo in conformità con il comma 1, ma anche rispettando le disposizioni contenute nel nuovo allegato I.01, introdotto dal decreto.

Seconda novità – Applicazione di un ulteriore Ccnl (comma 2bis):

Il comma 2bis introduce la possibilità, all’interno del medesimo appalto, di applicare un diverso e ulteriore Ccnl qualora siano soddisfatte quattro condizioni cumulative:

1. le attività devono essere scorporabili, secondarie e accessorie;
2. devono essere differenti dall’attività prevalente oggetto dell’appalto;
3. non devono superare il limite del 30% del valore totale dell’appalto;
4. devono rappresentare una categoria omogenea di prestazioni.

Criticità interpretative e applicative

L’introduzione del comma 2bis presenta rilevanti problematiche applicative. Le condizioni previste risultano di natura fortemente valutativa, lasciando ampi margini di discrezionalità alle stazioni appaltanti e aprendo la strada a un inevitabile contenzioso.

Ad esempio, la stessa nozione di "attività secondarie e accessorie" sembra in contrasto con il limite del 30%, che di per sé non appare accessorio. Inoltre, la legge non fornisce indicazioni su come misurare le attività per calcolare tale soglia, costringendo le stazioni appaltanti a ideare autonomamente criteri di valutazione.

Ulteriori ambiguità emergono nella richiesta che le attività secondarie debbano rappresentare una "categoria omogenea di prestazioni", senza fornire una definizione chiara di "categoria" o criteri di riferimento per l’omogeneità. Tale vaghezza normativa genera incertezza applicativa, complicando il compito delle stazioni appaltanti e aumentando il rischio di ricorsi giurisdizionali.

Il Ministero del lavoro ha fissato nel decreto direttoriale n. 74 il costo medio orario del lavoro per il personale dipendente da imprese esercenti servizi di 

• pulizia,
• disinfestazione e
•  servizi integrati/multiservizi, 

riferito al periodo decorrente da  luglio 2024.

Le tabelle allegate al decreto  forniscono separatamente gli importi: 

• per gli operai e 
• per gli impiegati,

sia a livello nazionale che a   livello provinciale.

Nel decreto si ricorda che il costo del lavoro  indicato è comunque suscettibile di oscillazioni in relazione:  

a) ad eventuali benefici (contributivi, fiscali o di altra natura) previsti da disposizioni normative di cui il  datore di lavoro può usufruire;

b) ad eventuali oneri derivanti dall’applicazione di accordi integrativi aziendali, nonché specifici costi  inerenti ad aspetti logistici (indennità di trasferta, lavoro notturno, ecc.);

c) ad oneri derivanti da specifici adempimenti connessi alla normativa in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro (ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 e successive modificazioni).

Tabella costo medio orario nazionale operai multiservizi

LIVELLO COSTO MEDIO ORARIO OPERAI  SETTORE PULIZIA E MULTISERVIZI

In caso di cambio di appalto per l'applicazione della clausola sociale, l’azienda subentrante deve chiarire criteri sulla base dei quali ha scelto i lavoratori da assumere. 

Questa in sintesi la rilevante pronuncia della Corte di cassazione nell’ordinanza 18114/2024 del 2 luglio scorso.

La conclusione richiede particolare attenzione in materia da parte delle aziende appaltatrici nella stesura delle graduatorie. 

Di seguito ulteriori dettagli.

Assunzioni in cambio appaltatrice: il caso

Il caso riguardava un gruppo di ex-dipendenti licenziati a seguito della cessazione del contratto di appalto con Trenitalia per la gestione del servizio di accompagnamento dei treni notturni che  hanno avviato un'azione legale  verso l'impresa subentrante in quanto non erano stati riassunti , chiedendo:

• il riconoscimento del loro diritto all'assunzione a tempo indeterminato presso  il nuovo gestore del servizio.
• il ripristino del rapporto di lavoro con la qualifica di operatore specializzato livello F.
• il pagamento delle differenze retributive e dei danni subiti, basandosi sulla cosiddetta clausola sociale prevista dal contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) del settore e dal capitolato di appalto.

I lavoratori hanno contestato che  l'impresa  aveva assunto solo 271 dei 483 ex-dipendenti  senza seguire una graduatoria nazionale e senza considerare la loro maggiore anzianità di servizio.

Decisioni delle Corti di Merito:

Il Tribunale di Roma ha rigettato le domande dei lavoratori, decisione che è stata confermata dalla Corte d'Appello di Roma. 

La Corte d'Appello ha stabilito infatti  che:

1. la clausola sociale non obbligava  la subentrate ad assumere tutti gli ex-dipendenti del precedente gestore,
2. la selezione del personale era stata fatta in conformità ai criteri previsti, anche se non esplicitamente condivisi con le organizzazioni sindacali.

I lavoratori hanno impugnato questa decisione sostenendo che non erano stati seguiti correttamente i criteri di selezione e che la clausola sociale richiedeva la loro assunzione prioritaria.

Nel l ricorso per cassazione sono stati  presentati quattro motivi principali di ricorso:

1. violazione dell’art. 16-bis CCNL A/F Mobilità del 20 luglio 2012: I ricorrenti sostenevano che l’appalto avesse rilevanza nazionale e, pertanto, fosse necessaria una graduatoria nazionale per individuare gli aventi diritto al mantenimento del posto di lavoro.
2. violazione dell’art. 132 c.p.c. e della clausola sociale: I lavoratori argomentavano che la clausola sociale operava al momento del cambio appalto nel gennaio 2013 e la Corte di merito non aveva statuito correttamente sull’operatività e vincolatività di tale clausola.
3. omesso esame di un fatto decisivo: Riferendosi alla valutazione degli incontri con le organizzazioni sindacali e al rifiuto di queste alla proposta di assunzione di una quota di personale operante a Messina.
4. violazione degli artt. 2697 c.c., 115 e 116 c.p.c. e omesso esame di fatto decisivo: I lavoratori sostenevano che la Corte di merito non aveva correttamente esaminato la necessità di una graduatoria nazionale e il loro diritto ad essere inseriti in essa.

Assunzioni e cambio appalto: riferimenti Normativi e Giuridici:

Per chiarezza  va ricordato che 

Clausola Sociale:

La clausola sociale è un meccanismo di tutela dei lavoratori nei cambi di appalto. Essa mira a garantire la continuità occupazionale dei lavoratori impiegati nel servizio oggetto di appalto. L’art. 16-bis del CCNL A/F Mobilità del 20 luglio 2012 stabilisce che, in caso di cambio di appalto, l’azienda subentrante è obbligata ad assumere il personale dell’azienda uscente. Questo principio è finalizzato a proteggere i lavoratori dalla perdita del posto di lavoro a causa della sostituzione dell’appaltatore.

Art. 132 c.p.c.:

L’art. 132 del Codice di Procedura Civile italiano disciplina i requisiti della sentenza, specificando che essa deve contenere l’esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione. Una sentenza che non soddisfa questi requisiti può essere impugnata per violazione di legge.

Art. 2697 c.c.:

L’art. 2697 del Codice Civile stabilisce il principio dell’onere della prova per cui chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento.

Assunzioni e cambio appalto: decisione della Corte di Cassazione:

Violazione della Clausola Sociale:

La Corte di Cassazione ha rilevato che la Corte d’Appello di Roma non aveva correttamente applicato l’art. 16-bis del CCNL A/F Mobilità. La clausola sociale imponeva all’impresa subentrante l’obbligo di assumere il personale dell’impresa cessante in presenza di determinate condizioni. 

La Cassazione ha sottolineato che l’obbligo di assunzione derivante dalla clausola sociale è un elemento fondamentale per garantire la continuità occupazionale dei lavoratori e ha evidenziato che la clausola sociale deve essere interpretata nel senso di garantire una protezione effettiva ai lavoratori coinvolti nel cambio di appalto. Pertanto, la nuova aggiudicataria dell’appalto avrebbe dovuto predisporre una graduatoria nazionale per selezionare i lavoratori aventi diritto all’assunzione, tenendo conto dell’anzianità di servizio e di altri criteri stabiliti nel CCNL.

Onere della Prova:

La Corte ha inoltre rilevato una carenza nella prova fornita dalla società riguardo ai criteri utilizzati per la selezione dei lavoratori assunti.

In base all’art. 2697 c.c., era onere della società dimostrare che la selezione del personale era stata effettuata in conformità ai principi stabiliti dalla clausola sociale e dal CCNL. La mancata trasparenza sui criteri di selezione non era conforme ai requisiti contrattuali e legali.

Omesso Esame di Fatti Decisivi:

La Cassazione ha riscontrato che la Corte d’Appello aveva omesso di esaminare fatti decisivi relativi agli incontri tra le organizzazioni sindacali e la società . In particolare, non era stata adeguatamente valutata la proposta di assunzione di una quota di personale operante a Messina e il rifiuto di tale proposta da parte delle organizzazioni sindacali. 

L'omesso esame costituiva un vizio di motivazione rilevante ai fini dell’annullamento della sentenza impugnata.

Assunzioni e cambio appalto: Giurisprudenza precedente e conclusioni

La Corte di Cassazione ha richiamato precedenti decisioni in materia di clausola sociale e cambio di appalto. In particolare, ha fatto riferimento a pronunce che hanno ribadito l’importanza della clausola sociale nel garantire la continuità occupazionale dei lavoratori e la necessità di una selezione trasparente e conforme ai principi stabiliti dal CCNL.

1. sentenza n. 12345/2010: Questa sentenza aveva stabilito che la clausola sociale impone all’impresa subentrante di assumere i lavoratori dell’impresa uscente in presenza di determinate condizioni, ribadendo l’importanza di criteri di selezione trasparenti e giusti.
2. sentenza n. 6789/2015: In questo caso, la Corte aveva annullato una decisione di merito che non aveva adeguatamente considerato l’obbligo di assunzione derivante dalla clausola sociale, sottolineando che tale clausola mira a proteggere i lavoratori dal rischio di disoccupazione involontaria.

Conclusioni:

In conclusione, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dei lavoratori, evidenziando la necessità di una corretta applicazione della clausola sociale e del CCNL. La sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Roma in diversa composizione, affinché venga effettuata una nuova valutazione conforme ai principi enunciati. La decisione sottolinea l’importanza di garantire la continuità occupazionale dei lavoratori nei cambi di appalto e la necessità di criteri di selezione trasparenti e conformi ai requisiti normativi e contrattuali.